(VI) Tres leis en só 15 anos contra o problema endémico do minifundio

Pradeiras recuperadas nun monte antes improdutivo en Neipín, na Pontenova

De cumprírense os plans iniciais da Xunta, frustrados polo adianto electoral, a nova Lei de Recuperación e Posta en Valor de Terras Agrarias que se tería que ter aprobado neste 2020 sería a terceira norma en menos de tres lustros para o mesmo fin: poñer a producir a terra agraria en Galicia, evitar o abandono de superficies cultivables e favorecer a transferencia de fincas entre propietarios que non as usan e agricultores e gandeiros que as precisan.

Era o mesmo obxectivo que perseguían as leis de mobilidade de terras do 2007 e do 2011. Así pois, a gran pregunta sería por que non funcionaron as normas anteriores? E a resposta tamén é clara: porque non se aplicaron. Por iso, a nova Lei que ultimaba a Consellería cando o presidente Alberto Núñez Feijóo anunciou eleccións para o 5 de abril, terá, cando retome a súa tramitación, no seu cumprimento efectivo o seu principal reto.

A norma terá que loitar, unha vez sexa aprobada polo Parlamento, contra unha realidade enquistada que tratamos de analizar en Campo Galego nunha serie de artigos temáticos específicos publicados ao longo das últimas semanas. Pero a súa publicación no DOG e entrada en vigor, que agora se retrasará, non garante o seu éxito se non se aplica.

O problema vén de vello e as solucións non son novas. O profesor da USC Edelmiro López identificaba xa no ano 1995 na súa tese de doutoramento os problemas da mobilidade de terras en Galicia e a tendencia que se estaba a dar en moitas explotacións de incrementar a súa superficie utilizada pola vía de bouzar fincas de monte da súa propiedade nun contexto de escasa mobilidade do mercado de terras, aumentando así a súa ratio superficie agrícola utilizada/superficie total ante a imposibilidade de arrendar ou comprar terra das explotacións que deixaran a actividade na súa mesma área xeográfica.

O que no 2007 era necesario hoxe é imprescindible. Perdimos unha década pero benvido sexa o consenso (Edelmiro López)

“O problema xa existía daquela, ou xa se vía, non é algo de agora”, asegura hoxe. Por iso cando de 2005 a 2009 tivo responsabilidades na Xunta de Galicia como director xeral de Desenvolvemento Rural durante o Goberno bipartito foi un dos impulsores do Banco de Terras. “Iso que era necesario no 2007, cando se aprobou a Lei do Banco de Terras, hoxe é imprescindible. Perdimos unha década e o problema acentuouse pero as condicións para aplicar medidas son mellores nestes momentos, fundamentalmente porque o partido co maior apoio social de Galicia e coa maior implantación no rural, que hoxe está gobernando, non se opón, como facía daquela, senón que é quen impulsa a norma”, destaca. Para Edelmiro, “a unanimidade neste campo é un obxectivo a lograr polo que aínda que perdimos 10 anos, benvido sexa se agora é posible ese consenso”, insiste.

Sen coñecer polo miúdo a nova norma que quedou en stand by por mor das eleccións, considera que lle “dá continuidade ao Banco de Terras e crea instrumentos para o aproveitamento colectivo, como son os polígonos agroforestais, que recollen tamén a filosofía das Unidades de Xestión Forestal que se creaban no 2007”, di. “Os cambios nos usos da terra non se producen en poucos anos e lograr revertilos tampouco leva pouco tempo. Os cambios neste aspecto van ser lentos. Apróbase a lei, logo hai que afinar os instrumentos e logo aplicalos. Penso que facer algunha proba a modo experimental previo é interesante”, opina.

Dadas as dificultades para ampliar a súa superficie, as explotacións tiveron que orientar a súa estratexia cara á intensificación produtiva co conseguinte aumento de inputs externos

Igual que xa facía na súa tese no ano 95, cinco anos despois, no 2000, Edelmiro facía de novo unha análise semellante da situación das terras en Galicia nun estudo titulado O sector agrario galego ás portas do século XXI: balance das súas transformacións recentes, publicado na Revista Galega de Economía. A análise básica realizada daquela é válida 20 anos despois, algo indicativo do pouco que se avanzou en materia de xestión do territorio.

“A falta de mobilidade da terra provocou que nestes anos se acentuase o que constitúe un dos problemas fundamentais e un dos maiores paradoxos da nosa agricultura: que, sendo a terra o factor escaso por antonomasia e o principal límite da produtividade do traballo, exista, en cambio, un pésimo aproveitamento deste ben, cun volume moi elevado e cada vez maior de superficies de alto potencial agrario que están abandonadas ou dedicadas a outros usos (basicamente forestais). Iso limitou o incremento da produtividade do traballo, así como da produción e renda por explotación e fixo, ademais, que este incremento tivese que operarse en gran medida pola vía dunha crecente intensificación (dadas as dificultades para ampliar a súa superficie agraria, as explotacións sobreviventes tiveron que orientar a súa estratexia en boa parte cara á intensificación produtiva co consecuente aumento de inputs)”, indicaba.

E proseguía o artigo: “A orixe última do problema son os obstáculos á mobilidade da terra. As causas últimas desa situación, os factores que explican ese bloqueo, son moi diversos, pero hai que destacar especialmente un marco legal que privilexia de forma absoluta a libre disposición das terras polos propietarios fronte ao que serían as necesidades colectivas –unha asignación máis racional deste ben en tanto que factor produtivo–. Neste sentido, unha tarefa fundamental que debería propoñerse a política de estruturas agrarias en Galicia nos próximos anos sería a de corrixir eses obstáculos á mobilidade da terra, buscando sobre todo mobilizar produtivamente as enormes extensións hoxe abandonadas”.

Lexislar en favor dos que queren usar a terra

Finalmente, advertíase de que “a cuestión é delicada no plano social. Isto fai que as reformas deban abordarse con suma cautela, de forma gradual e buscando o maior consenso social; pero, recoñecendo eses condicionantes, trátase dunha tarefa absolutamente ineludible se queremos construír un sector agrario sólido e con estruturas eficientes. E, doutra banda, ese proceso (o sometemento dos dereitos dos propietarios de terras a unha ordenación colectiva) non é máis que a tendencia xeral que, con maior ou menor forza segundo os países, veuse dando en toda a Europa occidental ao longo do século XX”.

Por iso, hoxe Edelmiro estima que é unha boa idea que se modifique na futura Lei de Mobilidade de Terras o equilibrio entre os dereitos dos donos das terras sen usar e o das explotacións e persoas emprendedoras que queiran usalas, tal como propuxo tamén fai anos o Foro Económico de Galicia nun documento titulado Unha estratexia para a Galicia rural do século XXI. Diagnóstico e propostas para o debate que o propio Edelmiro asinaba xunto á tamén profesora do departamento de Economía Aplicada da Universidade de Santiago Mar Pérez Fra.

Até agora saía moi barato ter as terras sen producir porque temos un marco legal que privilexia a libre disposición dos propietarios fronte ás necesidades colectivas en tanto factor produtivo que é o solo

“É boa idea que se lexisle en favor de quen quere poñer as terras a producir fronte a quen ten a propiedade e desde o poder público pode ofrecerse garantías aos propietarios para animalos e fomentar deste xeito o entendemento entre os donos das terras e os emprendedores”, asegura, “cunha adecuada ordenación para evitar o acaparamento pero evitando que unha minoría de propietarios descoñecidos, emigrados, etc. poida bloquear o desenvolvemento dunha zona agrícola”, di.

A intervención pública para garantir o uso produtivo da terra é unha ferramenta coa que están dacordo todos os expertos consultados. “O mercado de terras non se amaña por si só, fan falla políticas públicas”, defende Francisco Sineiro, mentres que Eduardo Corbelle e Rafael Crecente, no artigo titulado Urbanización, Forestación e Abandono. Cambios recentes na paisaxe de Galicia, 1985-2005, publicado no ano 2014 na Revista Galega de Economía, xa afirman que “á vista dos resultados, semella que a importancia territorial da diminución da superficie agrícola (unha diminución do 15% en vinte anos, equivalente a case o 5% da superficie da Comunidade Autónoma) xustifica en gran medida os esforzos lexislativos realizados para poñerlle freo, tanto no referente á competencia con outros usos agrarios como no relativo aos procesos de urbanización”.

Cumprimento efectivo

“Temos problemas de mobilidade de terras, iso é unha evidencia, pero cada vez que se aproba unha nova lei non se analiza por que non funcionaron as anteriores. Pensamos que cunha nova lei resolvemos o problema, pero as leis, ademais de aprobalas, teñen que ter un percorrido práctico. Esas medidas por moito que se poñan no DOG se logo non van acompañadas dos medios suficientes para aplicalas é moi difícil que funcionen. Eu espero que a nova lei veña acompañada de medios. O marco legal actual permitiría facer cousas que non se fixeron nestes anos, por iso a principal innovación por parte das Administración con esta lei sería a de empezar por aplicar a lei. Non coñezo ningunha rexión europea con máis leis relacionadas co territorio como Galicia, pero non aplicamos ningunha. Se o fixesemos empezariamos a saber se funcionan ou non”, asegura Quico Ónega, do Laboratorio do Territorio (Laborate) da Universidade de Santiago.

De pouco serve ter un hospital se despois non tes persoal sanitario, eu espero que a nova lei veña acompañada de medios e que se aplique (Quico Ónega)

O Banco de Terras foi creado mediante a Lei 7/2007, do 21 de maio, de medidas administrativas e tributarias para a conservación da superficie agraria útil e do Banco de Terras de Galicia, aprobada polo Goberno bipartito da Xunta (Diario Oficial de Galicia, nº 104, de 31/05/07). Este proxecto foi arrefriado co cambio de Goberno na Xunta producido no 2009. O novo executivo modificou a normativa do Banco de Terras mediante a aprobación da Lei 6/2011, do 13 de outubro, de mobilidade de terras (Diario Oficial de Galicia, nº 205, de 26/10/11). “Non querían desenvolver nin activar o Banco de Terras pero tampouco o eliminaron basicamente porque os gandeiros profesionais queríano e estaban dacordo coa norma”, considera Edelmiro.

O tópico do apego á terra dos galegos

O 85% das fincas que hai no Banco de Terras son de titularidade pública, algo que a priori poría en dúbida a validez ou eficacia das medidas de adscrición voluntaria para a ordenación de usos, aínda que Quico achácao tamén á falta de interese real até o de agora para que esta ferramenta funcionase. “Segue sendo aplicable a diagnose de que de pouco serve ter un hospital se non tes persoal sanitario. Co Banco de Terras pasa un pouco iso, durante moitos anos houbo un déficit de persoal crónico que ralentizou a incorporación de fincas privadas”, asegura.

“Autoimpoñémonos moitas veces tópicos que puideron ser certos no seu momento pero 30 anos despois cambian moito as cousas”, asegura Eduardo Corbelle. “Fai 10 anos este proceso de mobilidade de terras non se podería facer porque aínda había moito apego ás leiras, pero hoxe para moitos herdeiros estas fincas son un auténtico problema”, xustifican tamén desde a Consellaría do Medio Rural, impulsor da nova norma.

Autoimpoñémonos moitas veces tópicos que puideron ser certos no seu momento, pero 30 anos despois cambian moito as cousas (Eduardo Corbelle)

O medio rural ocupa 4/5 partes do territorio galego, pero nel só vive o 25% da poboación, cando a mediados do século XX esa porcentaxe era do 80%. Ademais, só ao redor do 15% das persoas ocupadas que residen no rural teñen como actividade principal a agricultura. “A técnica para recuperar unha terra abandonada sabémola pero o desafío é como abordar o aspecto social da mobilidade de terras en Galicia e como atraemos novos usuarios para esas terras”, di Quico, polo que pide que se traballe tamén a través na nova Lei nos aspectos sociais da actividade agraria, como son por exemplo a falta de relevo xeracional en moitas das explotacións.

A necesaria versatilidade da norma

Pasto permanente nunha explotación de vacún de carne en Xermade

Serve unha lei única para o conxunto de Galicia, tendo en conta que a situación produtiva e de mantemento da actividade agrogandeira é diferente nas distintas zonas? A maioría dos expertos concordan en que, dadas as notables diferencias existentes no territorio galego en canto a nivel de uso e tendencia ao abandono, a nova Lei debe ter versatilidade para poder adaptarse ás distintas circunstancias. “Debe ser útil na diversidade de situacións, a Lei non pode ter todo previsto, teñen que ser logo os técnicos de campo e os diferentes actores encargados de poñer en marcha a lei os que actúen con versatilidade en función das características de cada parcela”, di Quico, que considera tamén que “é interesante facer proxectos piloto antes da aprobación da norma para aprender deles e incorporar esa experiencia logo á Lei”.

O mercado de terras non se amaña por si só, fan falla políticas públicas pero presentar unha nova lei a 5 ou 10 anos é unha fuxida cara adiante, fan falta medidas urxentes (Francisco Sineiro)

“Aínda que a norma se aplique para o conxunto do territorio, fan falta medidas urxentes e plans de ordenación concretos para as zonas de maior actividade agraria e gandeira. Decir por exemplo que o sector lácteo é un sector estratéxico para Galicia e dedicarlle só o 8% do territorio fala por si só”, argumenta Sineiro, que considera que “presentar agora unha nova lei cun prazo para aplicala entre unhas cousas e outras a 5 ou 10 anos vista é unha fuxida cara adiante”.

Sineiro fai retrospectiva de por que estamos nesta situación e que se deixou de facer ou non se fixo ben e pide que se establezan e se apliquen “normas de protección e separación de usos”. “Non pode ser que terras de grande interese agrario se usen para a forestación sen regulación efectiva”, di.

Concentracións parcelarias que se eternizan

Outra das dúbidas que xorde é qué vai pasar coa figura das concentracións parcelarias, unha das ferramentas clásicas de mellora da produtividade da terra e loita contra o minifundio, un problema endémico do noso agro, pero que resultou pouco efectiva para ordenar o territorio galego no seu conxunto.

As primeiras concentracións parcelarias comezaron a facerse en Galicia na década dos 60 e 70 pero moitas parroquias de importantes zonas produtoras non teñen acometido aínda, medio século despois, ningún proceso deste tipo, ben por falta de interese e unanimidade veciñal, ben por falta de dilixencia da Administración, que é quen pilota estes procesos, nos casos de parroquias que teñen concentracións parcelarias solicitadas desde fai ducias de anos.

A Xunta destina anualmente uns 20 millóns de euros a estes procesos. A aprobación da nova Lei 4/2015, do 17 de xuño, de mellora da estrutura territorial agraria de Galicia, en substitución da lei de reforma agraria de 1973 e da Lei 10/1985, do 14 de agosto, de concentración parcelaria para Galicia (modificada parcialmente posteriormente pola Lei 12/2001, do 10 de setembro), tratou de axilizar estes procesos.

Pero aínda así moitas das concentracións parcelarias, normalmente conflitivas, acaban eternizándose. Por iso a Xunta quere ampliar de catro a seis anos o prazo de vixencia das declaracións de impacto ambiental das parcelarias, un trámite previo necesario actualmente, para que non caduquen se xorden problemas, cos veciños ou de outra índole, que fagan non se rematen en prazo.

Un total de 104 parcelarias están neste momento sen rematar en Galicia, moitas delas iniciadas fai máis de 10 anos e noutros 17 casos as concentracións están rematadas á espera da entrega dos títulos aos novos propietarios. Afectan en total a máis de 100.000 hectáreas de superficie, aínda que a meirande parte é superficie forestal, xa que só unha de cada tres concentracións parcelarias que se está a levar a cabo ten lugar en terreo agrícola.

Permutas de parcelas e figuras de xestión conxunta

Son moitas máis as parroquias que teñen solicitado novas concentracións, que agora poderían verse relegadas nalgúns casos polas novas figuras de ordenación, como poden ser por exemplo os polígonos agroforestais. Son instrumentos que non tocan a propiedade, que se mantería repartida, senón que inciden sobre o aproveitamento en conxunto, pero que tamén levarían aparellados investimentos necesarios para a agregación das fincas e posterior reparto entre varios solicitantes, no caso de habelos.

O pequeno tamaño das parcelas e a súa dispersión é un dos principais problemas que lastra o desenvolvemento do sector agrogandeiro e forestal en Galicia pero Sineiro considera que as concentracións parcelarias “era un traballo que había que ter feito fai 30 anos, cando a maioría dos propietarios eran tamén agricultores e gandeiros, hoxe hai que facelas só alí onde é máis urxente e se necesitan, porque son investimentos importantes que hai que asegurar para o fin para o que se fixeron, evitando que despois esas terras queden no abandono, se urbanicen ou se planten”, di.

A maiores doutras alternativas á concentración parcelaria tradicional, como os novos polígonos agroforestais, a agrupación de parcelas mediante permutas é un mecanismo que pode axudar a mellorar o problema en moitos casos. Leva aparellados uns custes moitos menores e, en principio, un tempo de realización moito máis curto. Outra das virtudes é que pode empregarse só cunha parte das persoas propietarias ou agricultoras dunha área e mesmo que os participantes non incorporen ao proceso todas as súas parcelas.

As últimas modificacións legais de carácter autonómico fixeron que as permutas de fincas rústicas carezan de tributación, pero existen outra serie de gastos de carácter técnico ou notarial que seguen a pesar sobre o peto dos propietarios dispostos a facer permutas entre as súas fincas. Por iso, algún concello como o de Friol, onde conviven explotacións leiteiras e de vacún de carne pero onde un bo número de parroquias do municipio non conta con concentración parcelaria, conta cunha liña de axudas específicas para subvencionar o 50% destes gastos.

Valoración dos sindicatos agrarios: solicitude de medidas urxentes específicas para zonas produtoras e dúbidas sobre os criterios de asignación de fincas

A nivel sindical, a nova Lei de Mobilidade de terras recíbese con cautela, aínda que existe unanimidade na súa necesidade. Para o Sindicato Labrego Galego, as políticas de mobilidade de terras “non só son necesarias, senón que se antollan indispensables”. Pero poñen o énfase noutro aspecto: “É clave que a Xunta de Galicia faga cumprir a lei e protexa os solos agrarios con valor agronómico, para evitar a competencia das plantacións de eucaliptos”, subliña Isabel Vilalba, secretaria xeral do SLG.

Desde o Sindicato Labrego, advirten tamén de que “tal e como están deseñados os plans piloto de mobilidade de terras, crean serias dúbidas sobre os criterios de asignación de fincas que se están a seguir” e defenden que “o reparto debe facerse en base a uns baremos transparentes, obxectivos e públicos que primen aspectos para a concesión como a proximidade das granxas solicitantes a esas terras, a incorporación de xente moza ou a fixación de poboación no rural” e con medidas que eviten o acaparamento de terras.

UUAA cre que a nova Lei é “pouco imaxinativa” para zonas con máis carencias de SAU e o SLG teme que se produza “acaparamento” nas terras que se porán a producir

Unións Agrarias, pola súa banda, ve “aspectos positivos” no avance feito pola Consellería, aínda que cree que a nova Lei “é pouco imaxinativa para as zonas con máis carencias de SAU”. Unións Agrarias valora positivamente a filosofía da Lei trasladada polo conselleiro José González ao sector no último Consello Agrario, celebrado no mes de decembro, que din, “pode ser eficaz para a mobilidade en zonas abandonadas, pero pouco imaxinativa para aquelas comarcas máis produtivas nas que hai maior presión polo acceso a terra”.

Para a organización agraria, a falta de terra e o abandono “é unha problemática de primeiro nivel que debe ser abordada desde un plano integral”, polo que, tal como esixiu UUAA, debe facerse “sen abandonar a finalización das concentracións parcelarias que están en marcha e o inicio daquelas que sexan de especial interese para o mantemento e expansión da actividade agraria en determinadas comarcas”, defende Roberto García.