(VI) Tres leyes en solo 15 años contra el problema endémico del minifundio

De cumplirse los planes iniciales de la Xunta, frustrados por el adelanto electoral, la nueva Ley de Recuperación y Puesta en Valor de Tierras Agrarias que se tendría que haber aprobado en este 2020 sería la tercera norma en menos de tres lustros para el mismo fin: poner a producir la tierra agraria en Galicia, evitar el abandono de superficies cultivables y favorecer la transferencia de fincas entre propietarios que no las usan y agricultores y ganaderos que las necesitan.

Era el mismo objetivo que perseguían las leyes de movilidad de tierras de 2007 y 2011. Así pues, la gran pregunta sería, ¿por qué no funcionaron las normas anteriores? Y la respuesta también es clara: porque no se aplicaron. Por eso, la nueva Ley que ultimaba la Consellería cuando el presidente Alberto Núñez Feijóo anunció elecciones para el 5 de abril, tendrá, cuando retome su tramitación, en su cumplimiento efectivo su principal reto.

La norma tendrá que luchar, una vez sea aprobada por el Parlamento, contra una realidad enquistada que tratamos de analizar en Campo Gallego en una serie de artículos temáticos específicos publicados a lo largo de las últimas semanas. Pero su publicación en el DOG y entrada en vigor, que ahora se retrasará, no garantiza su éxito si no se aplica.

El problema viene de viejo y las soluciones no son nuevas. El profesor de la USC Edelmiro López identificaba ya en el año 1995 en su tesis de doctorado los problemas de la movilidad de tierras en Galicia y la tendencia que se estaba dando en muchas explotaciones de incrementar su superficie utilizada por la vía de roturar fincas de monte de su propiedad en un contexto de escasa movilidad del mercado de tierras, aumentando así su ratio superficie agrícola utilizada/superficie total ante la imposibilidad de arrendar o comprar tierra de las explotaciones que habían dejado la actividad en su misma área geográfica.

Lo que en 2007 era necesario hoy es imprescindible. Hemos perdido una década pero bienvenido sea el consenso (Edelmiro López)

«El problema ya existía de aquella, o ya se veía, no es algo de ahora», asegura hoy. Por eso cuando de 2005 a 2009 tuvo responsabilidades en la Xunta de Galicia como director general de Desarrollo Rural durante lo Gobierno bipartito fue uno de los impulsores del Banco de Terras. «Eso que era necesario en el 2007, cuando se aprobó la Ley del Banco de Terras, hoy es imprescindible. Perdimos una década y el problema se acentuó pero las condiciones para aplicar medidas son mejores en estos momentos, fundamentalmente porque el partido con el mayor apoyo social de Galicia y con la mayor implantación en el rural, que hoy está gobernando, no se opone, como hacía en aquel momento, sino que es quien impulsa la norma», destaca. Para Edelmiro, «la unanimidad en este campo es un objetivo a lograr por lo que aunque hemos perdido 10 años, bienvenido sea si ahora es posible ese consenso», insiste.

Sin conocer pormenorizadamente la nueva norma que ha quedado en stand by por culpa de las elecciones, considera que le «da continuidad al Banco de Terras y crea instrumentos para el aprovechamiento colectivo, como son los polígonos agroforestales, que recogen también la filosofía de las Unidades de Gestión Forestal que se creaban en el 2007», dice. «Los cambios en los usos de la tierra no se producen en pocos años y lograr revertirlos tampoco lleva poco tiempo. Los cambios en este aspecto van a ser lentos. Se aprueba la ley, después hay que afinar los instrumentos y luego aplicarlos. Pienso que hacer alguna prueba a modo experimental previo es interesante», opina.

Dadas las dificultades para ampliar su superficie, las explotaciones han tenido que orientar su estrategia hacia la intensificación productiva con el consiguiente aumento de inputs externos

Igual que ya hacía en su tesis en el año 95, cinco años después, en el 2000, Edelmiro hacía de nuevo un análisis semejante de la situación de las tierras en Galicia en un estudio titulado El sector agrario gallego a las puertas del siglo XXI: balance de sus transformaciones recientes, publicado en la Revista Galega de Economía. El análisis básico realizado en aquel momento es válido 20 años después, algo indicativo de lo poco que se ha avanzado en materia de gestión del territorio.

«La falta de movilidad de la tierra provocó que en estos años se acentuara lo que constituye uno de los problemas fundamentales y una de las mayores paradojas de nuestra agricultura: que, siendo la tierra el factor escaso por antonomasia y el principal límite de la productividad del trabajo, exista, en cambio, un pésimo aprovechamiento de este bien, con un volumen muy elevado y cada vez mayor de superficies de alto potencial agrario que están abandonadas o dedicadas a otros usos (básicamente forestales). Eso limitó el incremento de la productividad del trabajo, así como de la producción y renta por explotación e hizo, además, que este incremento tuviera que operarse en gran medida por la vía de una creciente intensificación (dadas las dificultades para ampliar su superficie agraria, las explotaciones supervivientes tuvieron que orientar su estrategia en buena parte hacia la intensificación productiva con el consecuente aumento de inputs)», indicaba.

Y proseguía el artículo: «El origen último del problema son los obstáculos a la movilidad de la tierra. Las causas últimas de esa situación, los factores que explican ese bloqueo, son muy diversos, pero hay que destacar especialmente un marco legal que privilegia de forma absoluta la libre disposición de las tierras por los propietarios frente a lo que serían las necesidades colectivas –una asignación más racional de este bien en tanto que factor productivo–. En este sentido, una tarea fundamental que debería proponerse la política de estructuras agrarias en Galicia en los próximos años sería la de corregir esos obstáculos a la movilidad de la tierra, buscando sobre todo movilizar productivamente las enormes extensiones hoy abandonadas».

Legislar en favor de los que quieren usar la tierra

Finalmente, se advertía de que «la cuestión es delicada en el plano social. Esto hace que las reformas deban abordarse con suma cautela, de forma gradual y buscando el mayor consenso social; pero, reconociendo esos condicionantes, se trata de una tarea absolutamente ineludible si queremos construir un sector agrario sólido y con estructuras eficientes. Y, por otro lado, ese proceso (el sometimiento de los derechos de los propietarios de tierras a una ordenación colectiva) no es más que la tendencia general que, con mayor o menor fuerza según los países, se vino dando en toda la Europa occidental a lo largo del siglo XX».

Por eso, hoy Edelmiro estima que es una buena idea que se modifique en la futura Ley de Movilidad de Terras el equilibrio entre los derechos de los dueños de las tierras sin usar y el de las explotaciones y personas emprendedoras que quieran usarlas, tal como propuso también hace años el Foro Económico de Galicia en un documento titulado Una estrategia para la Galicia rural del siglo XXI. Diagnóstico y propuestas para el debate que el propio Edelmiro firmaba junto a la también profesora del departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Santiago Mar Pérez Fra.

Hasta ahora salía muy barato tener las tierras sin producir porque tenemos un marco legal que privilegia la libre disposición de los propietarios frente a las necesidades colectivas en tanto factor productivo que es el suelo

«Es buena idea que se legisle en favor de quien quiere poner las tierras a producir frente a quien tiene la propiedad y desde el poder público puede ofrecerse garantías a los propietarios para animarlos y fomentar de este modo el entendimiento entre los dueños de las tierras y los emprendedores», asegura, «con una adecuada ordenación para evitar el acaparamiento pero evitando que una minoría de propietarios desconocidos, emigrados, etc. pueda bloquear el desarrollo de una zona agrícola», dice.

La intervención pública para garantizar el uso productivo de la tierra es una herramienta con la que están de acuerdo todos los expertos consultados. «El mercado de tierras no se arregla por sí solo, hacen falta políticas públicas», defiende Francisco Sineiro, mientras que Eduardo Corbelle y Rafael Crecente, en el artículo titulado Urbanización, Forestación y Abandono. Cambios recientes en el paisaje de Galicia, 1985-2005, publicado en el año 2014 en la Revista Galega de Economía, ya afirman que «a la vista de los resultados, parece que la importancia territorial de la merma de la superficie agrícola (una merma del 15% en veinte años, equivalente a casi el 5% de la superficie de la Comunidad Autónoma) justifica en gran medida los esfuerzos legislativos realizados para ponerle freno, tanto en lo referente a la competencia con otros usos agrarios como en lo relativo a los procesos de urbanización».

Cumplimiento efectivo

«Tenemos problemas de movilidad de tierras, eso es una evidencia, pero cada vez que se aprueba una nueva ley no se analiza por que no funcionaron las anteriores. Pensamos que con una nueva ley resolvemos el problema, pero las leyes, además de aprobarlas, tienen que tener un recorrido práctico. Esas medidas por mucho que se pongan en el DOG si luego no van acompañadas de los medios suficientes para aplicarlas es muy difícil que funcionen. Yo espero que la nueva ley venga acompañada de medios. El marco legal actual permitiría hacer cosas que no se hicieron en estos años, por eso la principal innovación por parte de las Administración con esta ley sería la de empezar por aplicar la ley. No conozco ninguna región europea con más leyes relacionadas con el territorio como Galicia, pero no aplicamos ninguna. Si lo hiciésemos empezaríamos a saber si funcionan o no», asegura Quico Ónega, del Laboratorio del Territorio (Laborate) de la Universidad de Santiago.

De poco sirve tener un hospital si después no tienes personal sanitario, yo espero que la nueva ley venga acompañada de medios y que se aplique (Quico Ónega)

El Banco de Terras fue creado mediante la Ley 7/2007, del 21 de mayo, de medidas administrativas y tributarias para la conservación de la superficie agraria útil y del Banco de Terras de Galicia, aprobada por el Gobierno bipartito de la Xunta (Diario Oficial de Galicia, nº 104, de 31/05/07). Este proyecto fue enfriado con el cambio de Gobierno en la Xunta producido en 2009. El nuevo ejecutivo modificó la normativa del Banco de Terras mediante la aprobación de la Ley 6/2011, del 13 de octubre, de movilidad de tierras (Diario Oficial de Galicia, nº 205, de 26/10/11). «No querían desarrollar ni activar el Banco de Terras pero tampoco lo eliminaron básicamente porque los ganaderos profesionales lo querían y estaban de acuerdo con la norma», considera Edelmiro.

El tópico del apego a la tierra de los gallegos

El 85% de las fincas que hay en el Banco de Terras son de titularidad pública, algo que a priori pondría en entredicho la validez o eficacia de las medidas de adscripción voluntaria para la ordenación de usos, aunque Quico lo achaca también a la falta de interés real hasta ahora para que esta herramienta funcionara. «Sigue siendo aplicable la diagnosis de que de poco sirve tener un hospital si no tienes personal sanitario. Con el Banco de Terras pasa un poco eso, durante muchos años hubo un déficit de personal crónico que ralentizó la incorporación de fincas privadas», asegura.

«Nos autoimponemos muchas veces tópicos que pudieron haber sido ciertos en su momento pero 30 años después cambian mucho las cosas», asegura Eduardo Corbelle. “Hace 10 años este proceso de movilidad de tierras no se podría hacer porque aún había mucho apego a las fincas, pero hoy para muchos herederos estas fincas son un auténtico problema”, justifican también desde la Consellería del Medio Rural, impulsores de la nueva norma.

Nos autoimponemos muchas veces tópicos que pudieron haber sido ciertos en su momento, pero 30 años después cambian mucho las cosas (Eduardo Corbelle)

El medio rural ocupa 4/5 partes del territorio gallego, pero en él solo vive el 25% de la población, cuando a mediados del siglo XX ese porcentaje era del 80%. Además, solo alrededor del 15% de las personas ocupadas que residen en el rural tienen como actividad principal la agricultura. «La técnica para recuperar una tierra abandonada la sabemos pero el desafío es cómo abordar el aspecto social de la movilidad de tierras en Galicia y cómo atraemos a nuevos usuarios para esas tierras», dice Quico, por lo que pide que se trabaje también a través en la nueva Ley en los aspectos sociales de la actividad agraria, como son por ejemplo la falta de relevo generacional en muchas de las explotaciones.

La necesaria versatilidad de la norma

¿Sirve una ley única para el conjunto de Galicia, toda vez que la situación productiva y de mantenimiento de la actividad agroganadera es diferente en las distintas zonas? La mayoría de los expertos concuerdan en que, dadas las notables diferencias existentes en el territorio gallego en cuanto a nivel de uso y tendencia al abandono, la nueva Ley debe tener versatilidad para poder adaptarse a las distintas circunstancias. «Debe ser útil en la diversidad de situaciones, la Ley no puede tener todo previsto, tienen que ser luego los técnicos de campo y los diferentes actores encargados de poner en marcha a ley los que actúen con versatilidad en función de las características de cada parcela», dice Quico, que considera también que «es interesante hacer proyectos piloto antes de la aprobación de la norma para aprender de ellos e incorporar esa experiencia después a la Ley».

El mercado de tierras no se arregla por sí solo, hacen falta políticas públicas pero presentar una nueva ley a 5 ó 10 años es una huida hacia delante, hacen falta medidas urgentes (Francisco Sineiro)

«Aunque la norma se aplique para el conjunto del territorio, hacen falta medidas urgentes y planes de ordenación concretos para las zonas de mayor actividad agraria y ganadera. Decir por ejemplo que el sector lácteo es un sector estratégico para Galicia y dedicarle solo el 8% del territorio habla por sí solo», argumenta Sineiro, que considera que «presentar ahora una nueva ley con un plazo para aplicarla entre unas cosas y otras a 5 ó 10 años vista es una huida hacia delante».

Sineiro hace retrospectiva de por qué estamos en esta situación y qué se dejó de hacer o no se hizo bien y pide que se establezcan y se apliquen «normas de protección y separación de usos». «No puede ser que tierras de gran interés agrario se usen para la forestación sin regulación efectiva», dice.

Concentraciones parcelarias que se eternizan

Otra de las dudas que surge es qué va a pasar con la figura de las concentraciones parcelarias, una de las herramientas clásicas de mejora de la productividad de la tierra y lucha contra lo minifundio, un problema endémico de nuestro campo, pero que resultó poco efectiva para ordenar el territorio gallego en su conjunto.

Las primeras concentraciones parcelarias comenzaron a hacerse en Galicia en la década de los 60 y 70 pero muchas parroquias de importantes zonas productoras no han acometido aún, medio siglo después, ningún proceso de este tipo, bien por falta de interés y unanimidad vecinal, bien por falta de diligencia de la Administración, que es quien pilota estos procesos, en los casos de parroquias que tienen concentraciones parcelarias solicitadas desde hace docenas de años.

La Xunta destina anualmente unos 20 millones de euros a estos procesos. La aprobación de la nueva Ley 4/2015, del 17 de junio, de mejora de la estructura territorial agraria de Galicia, en sustitución de la ley de reforma agraria de 1973 y de la Ley 10/1985, de 14 de agosto, de concentración parcelaria para Galicia (modificada parcialmente posteriormente por la Ley 12/2001, de 10 de septiembre ), trató de agilizar estos procesos.

Pero aun así muchas de las concentraciones parcelarias, normalmente conflictivas, acaban eternizándose. Por eso la Xunta quiere ampliar de cuatro a seis años el plazo de vigencia de las declaraciones de impacto ambiental de las parcelarias, un trámite previo necesario actualmente, para que no caduquen si surgen problemas, con los vecinos o de otra índole, que hagan no se finalicen en plazo.

Un total de 104 parcelarias están en este momento sin finalizar en Galicia, muchas de ellas iniciadas hace más de 10 años y en otros 17 casos las concentraciones están finalizadas a la espera de la entrega de los títulos a los nuevos propietarios. Afectan en total a más de 100.000 hectáreas de superficie, aunque la mayor parte es superficie forestal, ya que solo una de cada tres concentraciones parcelarias que se está llevando a cabo tiene lugar en terreno agrícola.

Permutas de parcelas y figuras de gestión conjunta

Son muchas más las parroquias que han solicitado nuevas concentraciones, que ahora podrían verse relegadas en algunos casos por las nuevas figuras de ordenación, como pueden ser por ejemplo los polígonos agroforestales. Son instrumentos que no tocan la propiedad, que se mantendría repartida, sino que inciden sobre el aprovechamiento en conjunto, pero que también llevarían aparejadas inversiones necesarias para la agregación de las fincas y posterior reparto entre varios solicitantes, en el caso de haberlos.

El pequeño tamaño de las parcelas y su dispersión es uno de los principales problemas que lastra el desarrollo del sector agroganadero y forestal en Galicia pero Sineiro considera que las concentraciones parcelarias «era un trabajo que había que tener hecho hace 30 años, cuando la mayoría de los propietarios eran también agricultores y ganaderos, hoy hay que hacerlas solo allí donde es más urgente y se necesitan, porque son inversiones importantes que hay que asegurar para el fin para el cual se hicieron, evitando que después esas tierras queden en el abandono, se urbanicen o se planten», dice.

A mayores de otras alternativas a la concentración parcelaria tradicional, como los nuevos polígonos agroforestales, la agrupación de parcelas mediante permutas es un mecanismo que puede ayudar a mejorar el problema en muchos casos. Lleva aparejados unos costes muchos menores y, en principio, un tiempo de realización mucho más corto. Otra de las virtudes es que puede emplearse solo con una parte de las personas propietarias o agricultoras de un área e incluso que los participantes no incorporen al proceso todas sus parcelas.

Las últimas modificaciones legales de carácter autonómico hicieron que las permutas de fincas rústicas carezcan de tributación, pero existen otra serie de gastos de carácter técnico o notarial que siguen pesando sobre el bolsillo de los propietarios dispuestos a hacer permutas de sus fincas. Por eso, algún ayuntamiento como el de Friol, donde conviven explotaciones lecheras y de vacuno de carne pero donde un buen número de parroquias del municipio no cuenta con concentración parcelaria, disponen de una línea de ayudas específicas para subvencionar el 50% de estos gastos.

Radiografía de la situación de la superficie agraria en Galicia:

(I) ¿A dónde han ido a parar más de 150.000 hectáreas de tierras productivas en Galicia en las últimas décadas?

(II) La polarización en el uso de la tierra: intensificación en unas zonas y abandono en otras

(III) La presión del eucalipto sobre la superficie agrícola: 240.000 hectáreas plantadas desde la entrada en la UE

(IV) Casi un tercio del territorio gallego está a matorral o abandonado

(V) El acceso a la tierra, un factor limitante para la incorporación de jóvenes a la actividad agroganadera en toda Europa